六部委联合，资本市场史上首次启动上市公司财务造假综合惩防

资本市场迎来最全惩防财务造假的文件。7月5日，国务院下发《关于进一步做好资本市场财务造假综合惩防工作的意见》，该《意见》由证监会、公安部、财政部、中国人民银行、金融监管总局、国务院国资委等多个部门联合发布，旨在进一步从严打击资本市场财务造假，维护良好市场生态。这是资本市场史上第一次对于惩防财务造假多部门共建共治的一次举措。

不可否认，财务造假毁坏资本市场诚信基础，严重侵害投资者合法权益，其中，打击资本市场财务造假是证券监管执法一以贯之的重点。近年来，各有关方面认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，一批财务造假案件得到及时查处，持续加大监管执法力度，市场生态有效净化。但是，财务造假花样翻新，案件查处难度大，有效打击系统性、隐蔽性、复杂性财务造假的任务十分艰巨，必须坚持综合施策，强化标本兼治，持续保持高压态势，切实增强工作合力。因此本次《意见》应运而生。

综合记者梳理，《意见》聚焦综合惩治资本市场财务造假，坚持系统观念，进一步加大打击力度，着力完善监管协同机制，构建综合惩防长效机制。《意见》共20项内容，分三个部分，第一部分是总体要求，第二部分是主体内容，第三部分是落实保障。主体部分共提出5方面、17项具体举措。整体来看，有30条核心举措值得关注：

1. 加大股票发行环节现场检查和督导力度，聚焦业绩异常增长等情形，严防“带病闯关”。

2. 重点关注已违约及风险类债券发行人，严厉打击欺诈发行、虚假信息披露、挪用募集资金和逃废债等违法违规行为。

3. 密切跟进系统性、团伙型财务造假特征及演变趋势，依法从严打击通过造变造凭证、利用关联方虚构交易或第三方配合等方式实现系统性造假的行为。

4. 全面惩处财务造假的策划者、组织者、实施者、配合者以及专业化配合造假的职业犯罪团伙，坚决破除造假“生态圈”。

5. 强化财会监督，加大对滥用会计政策和会计估计实施财务造假的打击力度。密切关注会计政策和会计估计执行情况，加大对操纵资产减值计提调节利润、以财务“洗澡”掩盖前期造假行为的打击力度。

6. 依法惩治证券发行人、上市公司通过“空转”、“走单”等虚假贸易方式实施的财务造假。

7. 严厉打击利用供应链金融、商业保理、票据交易等方式实施的财务造假，从严惩处基于完成并购重组业绩承诺、便于大股东攫取高额分红、满足股权激励行权条件、规避退市等目的实施的财务造假。

8. 压实私募股权创投基金管理人勤勉尽责责任，加强对基金所投项目财务真实性的尽职调查和投后管理，防范造假行为发生。

9. 发挥全国信用信息共享平台的支撑功能，依法查询国家金融信用信息基础数据库，多渠道识别财务造假线索。健全对线索的全流程闭环管理机制，规范线索处置程序。依法依规利用银行流水电子化查询和反洗钱协查机制，提高涉案资金查询效率。

10. 建立健全配合造假方名录，延伸排查和串并分析其他相关方造假线索。优化检查调查统筹调度和跨区域协作机制，提升重大复杂线索发现能力。

11. 强化发行审核、公司监管、中介机构监管等业务条线协同，提升监管效能。加强日常监管、稽查执法、行政处罚等各环节衔接，提升执法效率。完善重大财务造假案件调查处罚机制，提高查办质效。

12. 及时总结执法经验，持续优化监管工作流程机制。用好与境外证券监管机构签署的双边、多边监管合作谅解备忘录，加大跨境协查力度，提升对利用境外业务从事财务造假的查处效率。

13. 针对欺诈发行、违规信息披露、背信损害上市公司利益等重大证券违法线索，符合条件的，及时启动联合情报导侦工作。对跨区域、系统性等重大造假犯罪案件，推动建立健全公安和检察机关联合挂牌督办机制，提升大案要案查处效率。

14. 加快出台上市公司监督管理条例，明确第三方配合造假、资金占用等违规行为的法律责任。用足用好法律授权，加大对财务造假案件的处罚力度，对主要责任人员依法坚决实施市场禁入。

15. 优化财务造假处罚标准，大幅提高违法成本。对恶意转移财产的被执行人，通过向法院提起撤销权之诉追回相关财产。严格执行重大违法强制退市制度，对欺诈发行、严重财务造假的公司依法坚决予以退市，强化对相关机构和个人追责。

16. 推动出台背信损害上市公司利益罪司法解释，加大对控股股东、实际控制人组织实施财务造假、侵占上市公司财产等行为的刑事追责力度。深挖上市公司董事、高级管理人员挪用资金、职务侵占、背信损害上市公司利益等违法犯罪线索。供应商、客户、中介机构、金融机构等第三方人员配合实施财务造假构成犯罪的，依法坚决追究刑事责任。

17. 探索建立证券公益诉讼制度。推动简化登记、诉讼，执行等程序，完善示范判决机制，加大证券纠纷特别代表人诉讼制度适用力度。统筹运用先行赔付、支持诉讼、代位诉讼、行政执法当事人承诺等一系列投资者赔偿救济制度机制，进一步提高违法成本。

18. 履行国有资产出资人职责的部门、有关企业主管部门持续加强对所出资企业的监督管理，及时督促相关企业依法依规处置涉及所控股证券发行人、上市公司财务造假及配合造假问题，严肃追责问责，并及时将处理结果反馈财政、证券监管部门。

19. 督促所出资企业积极履行对所参股证券发行人、上市公司财务真实性的股东监督责任。加强执法协作，发现涉及其他证券发行人、上市公司财务造假线索的，及时将线索移交财政、证券监管部门。

20. 金融监管部门及时处置所属企业、所监管企业的财务造假、配合造假、为违规占用担保提供协助等问题并向财政、证券监管部门通报。督促银行等金融机构加强对证券发行人、上市公司等贷款对象财务真实性的关注和审查。

21. 在函证集中化基础上，加快推进函证数字化处理，鼓励、引导中介机构等主体通过数字函证平台开展函证业务，加大对金融机构函证业务合规性的监督检查力度。

22. 地方各级政府在提供政策支持过程中，将证券发行人、上市公司财务真实性作为扶优限劣的重要依据，依法合规出具税收、合规等证明文件在市场监管、税务、能源消耗、社保缴纳、诉讼仲裁、产权登记等领域为相关部门调查取证提供支持。加强与相关部门工作协同，切实履行因财务造假问题引致风险的属地处置责任。

23. 引导证券发行人、上市公司加强内控体系建设，突出对舞弊重点领域、环节的监督制约。落实独立董事改革要求，有效发挥独立董事监督作用，强化审计委员会反舞弊职责。

24. 推动上市公司建立绩效薪酬追索等内部追责机制，督促董事和高级管理人员履行职责。强化考核约束，将财务造假作为各级国有企业负责人经营业绩考核扣分项。加大对“关键少数”的宣传教育力度将诚信合规意识作为资本市场培训的核心内容。

25. 推广以上市公司和债券发行人质量为导向的中介机构执业质量评价机制。督促保荐机构、会计师事务所、资产评估机构、律师事务所等中介机构加强执业质量控制。

26. 强化对中介机构的监督检查，中介机构发现涉及证券发行人，上市公司财务造假的，及时向财政、证券监管部门通报。中介机构在发现造假行为时主动报告的，依法从轻或减轻处罚，健全中介机构及从业人员信用记录，督促有关机构及人员勤勉尽责。

27. 对存在重大违法违规行为的中介机构依法暂停或禁止从事证券服务业务，严格执行吊销执业许可，从业人员禁入等制度。

28. 完善资本市场会计、审计、评估监管规则，发布重点领域的应用案例或实施问答加强对会计准则实施的指导。强化财会监督制度建设，推进电子凭证会计数据标准应用，提升企业财务会计规范化水平。完善信息披露豁免监管制度，严格豁免条件和程序，防范证券发行人、上市公司滥用豁免掩盖造假行为。

29. 将财务造假、资金占用和配合造假等严重违法失信主体纳入金融领域严重失信主体名单，推送至全国信用信息共享平台，并将相关信息在“信用中国”网站和国家企业信用信息公示系统进行公示，依法依规实施联合惩戒，强化失信约束。

30. 完善财务造假等重大违法违规行为内部人士举报奖励机制，提高奖励金额，保护“吹哨人”合法权益。

下一步，证监会将继续强化对控股股东、实际控制人组织实施财务造假、侵占上市公司财产等行为的立体化追责力度，不断深化与公安司法机关的联动，进一步推动形成齐抓共治、有序衔接的监管执法“生态圈”，将“长牙带刺”的监管执法要求落实到位。

一批重大典型案件得到及时惩处

据记者跟踪观察，近年来，证监会持续改进监管执法工作，健全执法体制机制，一批重大典型案件得到及时惩处。数据显示，2021—2023年共办理上市公司信息披露违法案件397件，其中造假案件203起。2021年以来向公安机关移送上市公司、债券发行人等主体涉财务造假、资金占用、违规担保等犯罪案件150余起。推动建立集体诉讼制度，其中康美药业赔偿投资者24.59亿元，紫晶存储和泽达易盛赔偿超过13亿元。

不仅如此，监管部门坚决实施重大违法强制退市，并对退市公司违法行为一追到底，为中小投资者向公司及责任主体索赔提供依据。从近年情况看，“白马股”因造假突然爆雷现象明显减少，市场生态持续好转。整体来看，本次《意见》共有五大方面值得关注：

一是坚决打击和遏制重点领域财务造假。包括严肃惩治欺诈发行股票债券、虚假信息披露、挪用募集资金和逃废债等行为，严厉打击系统性造假和第三方配合造假，加强对滥

用会计政策实施造假的监管，强化对特定领域财务造假的打击力度。

二是优化证券监管执法体制机制。包括健全线索发现机制，发挥科技手段支撑作用，增强穿透监管能力。加快推进监管转型，完善重大案件调查处罚机制，提高查办质效。深化证券执法与司法机关在信息共享、案件办理、警示教育等方面的协作，提升大案要案查处效率。

三是加大全方位立体化追责力度。包括加快出台上市公司监管条例，强化行政追责威慑力。推动出台背信损害上市公司利益罪司法解释，加强对“关键少数”及构成犯罪配合造假方的刑事追责。完善民事追责支持机制，推动简化登记、诉讼、执行等程序，加强对投资者赔偿救济，提高综合违法成本。

四是加强部际协调和央地协同。包括国有资产出资人及有关企业主管部门加强监督管理，对相关企业实施财务造假及配合造假问题严肃追责并通报反馈。金融监管部门提升协同打击力度，督促金融机构加强对财务真实性的关注和审查，加强函证业务合规性的监督检查力度。地方政府将财务真实性作为扶优限劣的重要依据，切实履行因财务造假问题引致风险的属地处置责任。

五是常态化长效化防治财务造假。包括增强公司治理内生约束，强化审计委员会反舞弊职责，发挥独立董事监督作用，推动公司内部建立追责机制。压实中介机构“看门人”责任，对重大违法违规的中介机构依法暂停或禁止从事证券服务业务，完善资本市场会计、审计相关规则，加强联合惩戒与社会监督。

下一步制度安排如何？

整体而言，对于财务造假、大股东占用资金等信息披露违法案件，证监会始终坚持从严打击。近日，证监会综合违法情节、责任程度等，对5家上市公司财务造假、大股东占用资金等信息披露违法案件作出行政处罚、事先告知。一是对江苏舜天、ST特信、＊ST中利三家公司出具行政处罚决定书，累计罚款6830万元，并对6名主要责任人实施证券市场禁入措施；二是对易事特、凯撒同盛两家公司出具行政处罚事先告知书，拟合计罚款5270万元，拟对1名主要责任人实施证券市场禁入措施。同时坚持“应移尽移”工作原则，对于财务造假构成犯罪的，坚决依法移送公安机关，严肃追究刑事责任，近期已将江苏舜天、ST锦港等案件依法移送公安机关。

可以看到，行政处罚并非终点，证监会持续强化和公安、司法机关的协同，推动全方位、立体化追责，在加大行政处罚力度的基础上，推动叠加刑事追责、民事赔偿等方式，全面提升违法成本。

不难发现，《意见》是构建综合惩防资本市场财务造假体系的重要制度安排。据记者了解，目前，证监会已经制定了贯彻落实《意见》的细化工作方案，并聚焦下一步，将从以下三个方面着手进行：